Tímida apertura, sin resultados
El principal cambio de estrategia económica producido en el Congreso consistió en una modificación del entonces vigente sistema de gestión formado por el gobierno, el partido y el ejército, que fue reemplazado por otro más cohesionado bajo la dirección del gobierno. También se reconoció un aumento significativo de la autonomía de las empresas y cooperativas agrarias, a través de la introducción de un sistema socialista de responsabilidad empresarial. Además, se promovió una tenue mercantilización de la economía a través de la diversificación del mecanismo de las cadenas de distribución, la creación de mercados laborales y financieros, la expansión de entidades destinadas al comercio exterior y la promoción de inversiones extranjeras. Xavier Boltaina Bosch, en su artículo “Corea del Norte y Kim Jong-Un tras el 8º Congreso del Partido de Trabajo de Corea de 2021: ¿Un nuevo paradigma norcoreano para la tercera década del siglo XXI?”, publicado en Comillas Journal of International Relations, Nº 21, 2021, pp. 1-29, analiza las conclusiones más significativas del Congreso y otros actos políticos efectuados por el régimen norcoreano en los meses posteriores.
El referido Congreso representó una cierta reevaluación del pensamiento económico de la ideología Juche. Parece claro que la estrategia de Kim Jong-Un tiene como objetivo lograr el crecimiento económico a través de la expansión de una especie de sistema mixto bajo sus propias características, manteniendo al mismo tiempo la estabilidad del régimen mediante el fortalecimiento de la gestión gubernamental sobre la economía. Esto supone una cierta mutación de los dogmas de la ideología Juche, examinada con detalle por Pamela Mancilla, en su trabajo “La búsqueda de autonomía internacional a través del desarrollo del pensamiento político: la ideología Juche en la República Popular Democrática de Corea”, Estudios internacionales: Revista del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, Nº 201, 2022, pp. 9-35.
El gobierno norcoreano sabe por experiencia propia que una mayor autonomía para las empresas revierte en la expansión del comercio exterior. De hecho, éste aumentó un 20% entre 2012 y 2014, antes de la agravación del régimen sancionador internacional por continuar su programa nuclear y la producción de misiles balísticos (v. Vicente Garrido Rebolledo, “El programa nuclear y de misiles balísticos de Corea del Norte: implicaciones regionales y posibilidades de desnuclearización”, Cuadernos de estrategia, Nº 205, 2020, pp. 69-114). Si no profundiza en estas reformas para salir del aislamiento, Kim Jong-Un podría abocar a su población a experimentar momentos dramáticos de pobreza y hambruna como los sufridos en tiempos del gobierno de su padre, en los años 90.
Un elemento que pone de relieve la urgencia de las reformas es que el gobierno norcoreano ha introducido la sustitución de la moneda local por monedas extranjeras estables debido a la inflación, un reemplazo tolerado por el régimen. Esto ya viene de lejos, porque según las estimaciones del Instituto de Desarrollo de Corea (de Corea del Sur), desde 2013 alrededor de la mitad de los norcoreanos ha dependido del yuan chino en lugar de la moneda local para las actividades económicas diarias, pero también del dólar estadounidense (v. Daily NK, “Chinese yuan trades higher than ever since closure of China-North Korea border”, 16 de diciembre de 2022; y Associated Press, “Dollarization’ of North Korean economy, once vital, now potential threat to Kim’s rule”, 9 de junio de 2023). Aunque la tenencia de moneda extranjera es oficialmente ilegal, el gobierno norcoreano ha comprendido que debe aceptar que la población use divisas más estables mientras no se controle la inflación.
Claves para una reforma económica estructural de Norcorea
Corea del Norte aún no tiene un entorno adecuado para que las empresas extranjeras inviertan. Carece de una legislación y de un marco institucional con seguridad jurídica y mecanismos eficaces para la solución de controversias con los empresarios e inversores extranjeros. Además, la infraestructura de carreteras, ferrocarriles y de telecomunicaciones es aún muy insuficiente. El gasto militar a gran escala y los programas nucleares consumen mayormente los recursos necesarios para la inversión en obra civil. Para levantar la economía norcoreana, se necesitan reformas fundamentales en la gestión y transparencia del presupuesto estatal, y un derecho mercantil y contractual que genere incentivos y recompense la iniciativa privada. Sin esas reformas, ni los empresarios norcoreanos ni los posibles inversores extranjeros tendrán alicientes para emprender y desarrollar negocios.
Corea del Norte no estará dispuesta a aceptar ese tipo de impulso de EE.UU. Otros socios, como algunos países de Europa del este, Vietnam y Mongolia, pueden estar en mejores condiciones para entablar los diálogos preliminares, animar al régimen a su apertura y trabajar allí. También debería mejorar la relación económica con Corea del Sur. Ambos países pueden ofrecerse mutuamente recursos complementarios. El Sur, conocimiento científico, know how, recursos financieros y fuertes conexiones con los mercados internacionales. El Norte, recursos minerales, mano de obra abundante y amplias oportunidades para adjudicar a empresas surcoreanas contratos de construcción de infraestructura y, quizás lo más importante, dar acceso por tierra a China y Rusia.
Ahora bien, uno de los desafíos será garantizar que Corea del Norte no se vea abrumada y desestabilizada por la fortaleza económica de Corea del Sur, cuyo tamaño es al menos 40 veces mayor que la economía de Corea del Norte. De hecho, en caso de abrirse un proceso de integración, sería esencial encontrar mecanismos para garantizar que las empresas surcoreanas no absorban enteramente los activos críticos de Corea del Norte. Una forma de protegerse contra esto sería un acuerdo intercoreano sobre política de competencia, de modo que se garantizase que las empresas surcoreanas no se aprovechen demasiado de la posición dominante que probablemente adquieran en caso de entrar en el Norte.
En cualquier caso, la piedra angular de la estrategia económica pasará por recuperar los proyectos de las Zonas Económicas Especiales (ZEE), en un intento de atraer inversión extranjera y desarrollar relaciones comerciales con los países vecinos. Estos incluyen, principalmente, la ZEE de Rason en la frontera con Rusia, la de Sinuiji en la frontera con China y el Parque Industrial de Kaesong, en la frontera con Corea del Sur. Corea del Norte llegó a tener hasta 13 zonas económicas en 2013 para atraer inversores extranjeros, pero no tuvo éxito debido a su propia incompetencia para dinamizarlas, pero también, y no debe soslayarse, a las duras sanciones impuestas por la comunidad internacional (v. Robert Carlin y Rachel Minyoung Lee, “Understanding Kim Jong Un’s Economic Policymaking: Rolling Out Economic Development Zones”, 38North.org, 21 de diciembre de 2022).
Rason es la ZEE más antigua y es el único lugar en el país donde se permitía abiertamente una economía local "mixta". Los mercados privados se basaban en bienes de consumo chinos, pero también rusos. Rason fue la única región de Corea del Norte “libre de Visa” y contó con un plan de diez años para aumentar la población a 800.000 ciudadanos desde los 100.000 actuales, y convertirse así en el principal centro económico de Corea del Norte. Podría convertirse en un enclave estratégico si el país no estuviera tan afectado por las sanciones impuestas, por lo que es probable que no se produzcan grandes avances hasta que se levanten.
Otro ejemplo de cooperación empresarial entre Corea del Norte y Corea del Sur que debería recuperarse fue el complejo industrial de Kaesong, cerca de la frontera entre ambos países. Comenzó su producción en 2004 pero cerró en 2016, cuando el Ministerio de Unificación de Corea del Sur anunció que Kaesong se cerraría "temporalmente”. En su mejor periodo, un total de 250 empresas se establecieron allí, generando 50.000 puestos de trabajo para los norcoreanos. Corea del Norte proporcionó la tierra y la mano de obra y Corea del Sur invirtió capital, infraestructura y tecnología. Sobre este particular, es recomendable el trabajo de Hwy-Chang Moon y Wenyan Yin, “Enhancing Inter-Korean Economic Cooperation through International Cluster: Implications for the Kaesong Industrial Complex”, UNISCI Journal, Nº 52, 2020, pp. 115-123.
La reanudación de estas iniciativas de apertura internacional y cooperación económica debe ser una prioridad para continuar con el proceso de paz y seguridad en la península de Corea. Las perspectivas de una Corea integrada o confederada, podrían ser muy positivas si se elabora una agenda común intercoreana centrada en la economía y el comercio.
Un posible giro hacia la economía de mercado de Corea del Norte es factible: el modelo de Vietnam
La Corea del Norte actual guarda ciertas similitudes con la situación que atravesaba Vietnam en la década de 1980. El Partido Comunista ha gobernado el Estado vietnamita desde su independencia en 1945, al igual que el Partido de los Trabajadores ha gobernado Corea del Norte ininterrumpidamente desde 1948. Pero Hanoi, en la segunda mitad de la década de 1980, supo reaccionar y adoptó reformas de economía de mercado, a diferencia de Pyongyang.
Vietnam probó el dogma de la economía de planificación centralizada durante mucho tiempo y prácticamente llegó al colapso en el verano de 1986. Algunos directivos de empresas estatales en el sur del país burlaron las regulaciones comunistas pagando a los trabajadores de acuerdo con su producción en lugar de un salario fijo. Los líderes comunistas de Saigón visitaron esas fábricas y tuvieron la suficiente inteligencia (o pragmatismo) para ver que eso funcionaba, que dinamizaba la actividad y tenía efectos muy positivos en la región. En lugar de interpretar esos hechos como una desobediencia que necesitaba ser castigada, trasladaron el mensaje a Hanoi.
Pronto comenzaron a permitir que otras empresas estatales hicieran lo mismo. Funcionarios y políticos llegaron a apreciar algunos beneficios de la economía de mercado, pero sólo consiguieron materializar los cambios en la ley y en las instituciones después de una intensa lucha ideológica, cristalizada en el 6º Congreso del Partido Comunista de Vietnam (v. Lewis Stern, "The Vietnamese Communist Party in 1986: Party Reform Initiatives, the Scramble towards Economic Revitalization, and the Road to the Sixth National Congress", Southeast Asian Affairs. Institute of Southeast Asian Studies. Vol. 14 (1), 1987, pp. 345–363; y Carlyle Thayer, "Vietnam's Sixth Party Congress: An Overview", Contemporary Southeast Asia. Institute of Southeast Asian Studies, Vol. 9 (1), 1987, pp. 12–22). Casi cuatro décadas después de la reforma denominada Doi Moi, Vietnam es una de las economías de más rápido crecimiento del mundo, gracias a una clase media en expansión, un fuerte sector manufacturero y una población joven y dinámica.
Vietnam comenzó a recibir asistencia del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en la década de 1990 tras promulgar y consolidar sus primeras reformas. A ello le siguieron importantes inversiones extranjeras y su pertenencia a la Organización Mundial del Comercio en 2007. Vietnam también ha mantenido la flexibilidad geopolítica y la construcción de relaciones multivectoriales. Hanoi disfruta actualmente de estrechos vínculos con Washington a pesar de las marcadas diferencias ideológicas y después de años de hostilidad tras la derrota y expulsión del hegemón norteamericano de Vietnam, en 1975. También ha logrado cultivar lazos con muchos países, incluidos Rusia, Japón e India.
Como resultado de las reformas y de la apertura a las relaciones comerciales, Vietnam ha sido uno de los países de más rápido crecimiento de los últimos 20 años, mientras que, en contraste, Corea del Norte permanece cerrada para los negocios y se sitúa entre los países más pobres del mundo. Los políticos vietnamitas descubrieron que no se puede lograr un crecimiento real si no introducían al país en las cadenas de valor de la economía global (v. Rainer Zitelmann, “Vietnam's stunning capitalist success story”, Washington Examiner, 11 de octubre de 2022). A la vista quedan los resultados empíricos de esta divergencia en la política económica: el PIB de Vietnam crecerá en 2023 a una tasa del 6,3% según la previsión del Banco Mundial (creció un 8% en 2022), siendo por tamaño la economía número 34 en el mundo, de acuerdo con el World Economic Outlook Database del Fondo Monetario Internacional (publicado en abril de 2023).
Vietnam puede no ser un país “libre" políticamente, pero los vietnamitas disfrutan de un grado de libertad económica real que los norcoreanos solo pueden soñar. Cuando el gobierno de Vietnam decidió abrir el mercado e introducir medidas capitalistas para mejorar la economía, la mayoría de los vietnamitas avalaron la política del gobierno. Si Corea del Norte intenta lo mismo, los norcoreanos podrán realizar una proeza semejante. Sólo necesitan una oportunidad.
Conclusión
Cualquier intento norcoreano de liberalización dependerá del progreso de las negociaciones nucleares en curso. El levantamiento de las sanciones, junto con las reformas económicas y los cambios en la política nuclear, podrían ayudar a poner a la economía norcoreana en un camino de crecimiento estable e integración económica. Y esto será el presupuesto para alcanzar un futuro tratado de paz con el Sur y caminar en la senda de una posible reunificación o confederación de ambos países que devuelva la seguridad a esta región de Asia.
Cuando se abra el paralelo 38, la península coreana podría convertirse en uno de los lugares más dinámicos del mundo, por la sinergia entre la mano de obra y los recursos del Norte con el capital y la tecnología del Sur. El camino de Corea del Norte hacia la cooperación y posible integración con el Sur debe ser progresivo para permitir que las dos naciones interactúen económica y socialmente produciendo un proceso equilibrado.
* Este texto está basado en la ponencia del autor en el Seminario Internacional titulado “Toward Peaceful Reunification of the Korean Peninsula: Best Practices in Track II Diplomacy”, en el marco de la International Leadership Conference 2021 UPF’s Northeast Asia Peace Initiative, celebrado el 28 de julio de 2021. La ponencia llevó por título: “The Advantages of developing the Private Sector Economy for North Korea Society”.
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